Le fardeau de la preuve incombe désormais aux entreprises, alors que l’accès aux dossiers d’inspection est souvent complexe ». dit Christine Duchaine, présidente de Sodavex.
Avant 2011, le gouvernement du Québec n'avait qu'un seul outil - la poursuite pénale - afin de forcer une entreprise à se conformer à la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE). Et le processus pouvait s'étendre sur des années. «Cette lourdeur incitait le ministère à être conciliant», dit l'avocate en droit de l'environnement Anne-Marie Sheahan, de Sheahan et associés. Le ministère de l'Environnement a donc renforcé ses pouvoirs en 2011 en créant notamment un régime de sanctions administratives pécuniaires (SAP).
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Les SAP sont essentiellement des amendes variant de 1 000 $ à 10 000 $, assorties à des constats de non-conformité. Elles sont prévues pour offrir une solution de rechange aux situations où le but n'est pas de punir criminellement, mais d'amener l'exploitant à rétablir sa conformité rapidement.
«Ce régime, calqué sur celui de l'Ontario, se veut collaboratif», précise Christine Duchaine, présidente de Sodavex. En compilant les données du registre ministériel, cette avocate en droit de l'environnement a toutefois découvert que contrairement à nos voisins, chez qui le nombre d'amendes annuelles demeure stable, le nombre de SAP infligées aux exploitants québécois double chaque année. Il est passé de 285 en 2012-2013 à 512 en 2015-2016. Annuellement, la moyenne du montant des amendes se maintient autour de 4 000 $.
«Pourtant, je ne crois pas qu'ils soient plus délinquants [qu'avant]. Les SAP sont trop souvent sans lien avec la protection de l'environnement : un rapport envoyé trois jours trop tard, l'entreposage situé cinq mètres à côté de l'endroit prévu, une signature manquante... Cet outil ne devrait pas cibler les entreprises qui font les démarches adéquates de bonne foi.»
Mme Duchaine ajoute que les SAP résultent aussi souvent d'une interprétation différente de celle des exploitants des dispositions de la loi ou des certificats d'autorisation par les inspecteurs du ministère.
«Dans le régime actuel, les inspecteurs exercent un pouvoir d'interprétation et de décision dans des cas qui, avant 2011, relevaient d'un juge. C'est un changement de fond important. Le fardeau de la preuve incombe désormais aux entreprises, alors que l'accès aux dossiers d'inspection est souvent complexe. Beaucoup de demandes de révision sont invalidées par le Bureau de réexamen du ministère.»
Les entreprises recourent de plus en plus au Tribunal administratif du Québec, et Christine Duchaine confirme qu'il leur donne souvent raison. «Or, ce processus est coûteux. Plusieurs [d'entre elles] décident de payer l'amende et sont alors inscrites au registre des SAP, avec les conséquences qui en découlent pour leur réputation.»
«La majorité des exploitants avec lesquels je travaille connaissent les risques que présentent leurs activités et font tout ce qu'il faut en amont pour ne jamais avoir à gérer les conséquences d'un incident environnemental», assure Jean Piette, leader national en droit environnemental chez Norton Rose Fulbright.
Projet de loi pour moderniser le processus d'autorisation
Pourtant, c'est là que le bât blesse. Chaque ministre de l'Environnement fait le même constat : le système conçu pour analyser puis autoriser les initiatives environnementales des entreprises est inefficace. Ainsi, il devient difficile pour les entreprises de s'adapter au fur et à mesure à l'innovation technologique.
Toute nouvelle activité ou modification aux activités d'une entreprise assujettie à un permis doit recevoir une autorisation ministérielle. Avec son projet de loi 102 sur la modernisation du régime d'autorisation, Québec souhaite rendre le processus «efficace et prévisible pour les administrés», explique Anne-Marie Sheahan.
Le projet de loi ne prévoit pas imposer de délais au ministère pour traiter les demandes. Par contre, il suggère que, pour certains projets simples, un expert privé pourrait attester au ministère la conformité d'une installation. Le projet de loi pourrait aussi faciliter le dialogue entre les exploitants et le ministère avant le dépôt des demandes d'autorisation pour obtenir certaines précisions, un gain d'efficacité pour la préparation juridique.
Le ministère a par ailleurs évoqué la possibilité de limiter la durée des permis, qui sont présentement valides tant que les opérations restent inchangées. «Il faudra surveiller de près ce projet de loi, puisqu'il a le potentiel de susciter de nouvelles incertitudes auprès de la communauté des affaires», souligne Christine Duchaine.
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